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Los errores del Gobierno de Zapatero en 2008 y 2009 que el Gobierno de Sánchez parece querer repetir

España, al igual que otros países de nuestro entorno, encara el año 2020 como el principio de una crisis económica como consecuencia de los efectos de la pandemia del Covid-19. La crisis sanitaria que tuvo lugar unas semanas atrás está provocando numerosos efectos en la economía española.

La anterior crisis económica (Gran Recesión) comenzó en España en 2008 (recesión en los dos últimos trimestres) y alcanzó sus peores efectos negativos en 2009. Por aquel entonces, el comportamiento del Gobierno encabezado por Rodríguez Zapatero dejó mucho que desear respecto a las formas con las que se afrontó dicha crisis. Los errores de aquel Gobierno mermaron mucho la capacidad económica de España para solucionar los efectos negativos de la Gran Recesión.

El primer error tiene que ver con la postura del Gobierno de Zapatero ante la crisis que se venía encima. Primero se negó y después se subestimó su impacto.

En 2008 ya se empezaban a ver los primeros signos de lo que venía por delante. Empezaba a aumentar el desempleo y el PIB mostraba algunos síntomas de desaceleración desde la segunda mitad de 2007. Para el Gobierno, por aquel entonces, la crisis hipotecaria no iba a afectar a España (agosto 2007) [1]. El presidente Zapatero llegó a decir que “hablar de crisis económica es puro catastrofismo” (enero 2008) [2]. Según el mismo presidente, España iba a seguir creando empleo y continuaría en superávit fiscal durante ese año. Todavía en junio de 2008, Zapatero seguía en sus trece de no reconocer la situación de la economía española: “es un tema opinable si hay crisis o no” [3].

Por otro lado, se subestimó el impacto de la recesión. El Programa de Estabilidad 2008-2011 presentado por el Gobierno reflejaba una caída del PIB para el año 2009 de -1.6%. Nada que ver con el -3,8% que terminó cayendo el PIB en ese año. La previsión para 2010 también pecó de optimismo, apostando por un crecimiento del PIB del 1,2%. La realidad económica, en este caso, también fue diferente a las previsiones del Gobierno: el PIB tan solo aumentó un 0,2% en 2010.El segundo error tiene que ver con la utilización del gasto público con carácter discrecional y estructural para afrontar la recesión.

España cerró 2007 con un superávit del 1,9% del PIB, según Eurostat. En un entorno de desaceleración económica y de sucesos anómalos como la quiebra de Lehman Brothers, que hacían prever tiempos difíciles, la política fiscal expresada en los PGE 2008 tenía una intención claramente expansiva. A medida que la economía iba desfalleciendo, se aprobaron nuevas medidas que elevaron el impulso fiscal. En 2009 la política fiscal mantuvo esa orientación expansiva.

Así pues, entre 2007 y 2009 el gasto público aumentó del 39,3% del PIB al 46,2% del PIB, respectivamente, según Eurostat. Entre las medidas que encabezaron la política fiscal expansiva encontramos el famoso “Plan E” (el cual, según la fiscalización del Tribunal de Cuentas, no cumplió con sus objetivos: ni ayudó a crear empleo ni se destinó mayoritariamente a nuevas inversiones [4]) y, a la vez, el aumento del gasto en los estabilizadores automáticos. No solo aumentó el gasto público por efecto del ciclo (estabilizadores automáticos), sino que también aumentó el gasto discrecional (estructural).

El comportamiento del gasto público como medida anticíclica, es decir, para amortiguar el impacto negativo del ciclo económico, contribuyó al empeoramiento del saldo estructural en estos años. Como resultado, en 2009 se alcanzó un déficit público del 11,3% del PIB, según Eurostat. Por tanto, entre 2007 y 2009 el déficit aumentó un 13% del PIB. Según el Banco de España, este deterioro de las finanzas públicas se dio por tres factores explicativos, si bien “en su mayor parte tiene un marcado carácter estructural” [5]. Este aumento del déficit supone “un empeoramiento de la situación presupuestaria sin precedentes (…) Una parte significativa del déficit público tendría, además, un carácter estructural” [6]. Así lo recogen también Uxó González et al. en un trabajo sobre la valoración del estímulo fiscal de 2009. En dicha valoración, los autores llegan a la conclusión de que, entre 2007 y 2009 “la mayor parte del aumento del déficit se debe al deterioro del saldo primario ajustado cíclicamente” [7], hasta el 10% del PIB se explica como déficit estructural en el año 2009.

El tercer error está relacionado con una subestimación de la caída de los ingresos públicos.

Entrando en la crisis económica los ingresos públicos descendieron vertiginosamente entre 2007 y 2009, pasando del 41% del PIB al 35% del PIB, respectivamente, según Eurostat. Una caída de 6 puntos porcentuales que refleja la vulnerabilidad de la burbuja inmobiliaria que se produjo durante los años anteriores y una situación irreal del saldo presupuestario (en especial los ingresos públicos) entre 2004 y 2007 [8]. Dicha caída no estuvo entre las previsiones del Gobierno. En la Actualización del Programa de Estabilidad 2008-2011 la ratio ingresos/PIB más baja se estimaba en el 37% del PIB en 2008.

El descenso de los ingresos públicos también diferencia entre medidas cíclicas y estructurales. La caída de la recaudación impositiva (-56.000 millones entre 2007 y 2009), consecuencia de la caída de la actividad económica y la destrucción de empleo, hizo mella en la totalidad de ingresos públicos. Según la Agencia Tributaria, las modificaciones tributarias de carácter discrecional tuvieron un impacto de prácticamente la mitad de la disminución de ingresos impositivos durante esos dos años (-27.000 millones) [9].

Como conclusión de esta primera parte, estos tres errores están relacionados entre sí y muestran su grave impacto en cómo se afrontó la Gran Recesión. Por su parte, la negación de la crisis hizo perder tiempo en buscar medidas, restando eficacia; además, también desperdició la necesidad de afrontar reformas estructurales que necesitaba la economía española. Igualmente, la subestimación de la crisis en las variables económicas que manejaba el Gobierno hicieron que la política económica de 2008 siguiera por el mismo ritmo de los años anteriores: una senda expansiva que esperaba que los ingresos siguieran haciendo flotar el (ficticio) superávit fiscal conseguido en 2005, 2006 y 2007. A este respecto, el Banco de España, en el Boletín Económico de junio de 2008 advertía del peligro de creer como estructurales los ingresos de los años del boom inmobiliario y recomendaba cautela con la política económica a desarrollar en los años siguientes: “la necesidad de manejar con cautela la política fiscal durante la actual fase de desaceleración” [10]; pero el Gobierno no hizo caso y siguió aumentando el gasto público, también el componente estructural, mientras los ingresos empezaban a caer.

Todo ello produjo el mayor déficit de la historia reciente (-11,3% del PIB en 2009), en su mayoría de carácter estructural (es decir, sin tener en cuenta las medidas cíclicas del comienzo de la crisis) y comenzando una senda expansiva en la deuda pública (entre 2007 y 2009 la deuda aumentó del 35,8% del PIB al 53,3% del PIB, según datos de la Comisión Europea). El binomio déficit-deuda, junto a un mercado laboral con problemas estructurales que ya destruía empleo en 2008 (la tasa de desempleo aumentó del 8,6% al 13,8% en dicho año, según la EPA), dejaron a España en una situación económica bastante vulnerable; una política fiscal expansiva previa y durante la recesión económica que no solucionó en absoluto la primera parte de la crisis en 2008 y 2009 y que sentó las bases de la siguiente recesión entre 2011 y 2013.

Respecto al Gobierno de Pedro Sánchez, su gestión y cómo han afrontado la pandemia del Covid-19, junto a algunas medidas económicas, recuerdan en parte a la situación de 2008 y 2009. El primer error también se observa en la situación actual. Primero fue la negación de que el coronavirus afectaría a España (Fernando Simón: “España no va a tener, como mucho, más allá de algún caso diagnosticado”, 31 de enero de 2020) [11]. Después fue la infravaloración de la crisis económica que viene en camino. En marzo la Vicepresidenta de Asuntos Económicos, Nadia Calviño, afirmó que el impacto económico del coronavirus no será muy importante en España [12]. La realidad, de nuevo, ha dejado mal paradas las previsiones del Gobierno. España ha sido uno de los países más afectados por el virus [13] y su economía va a tener un impacto muy negativo, de los peores de la UE y del resto de economías desarrolladas, según las previsiones del Gobierno a través del Programa de Estabilidad (una vez reconocido que el impacto sí va a ser significativo) y diferentes organismos, como la AIReF, el Banco de España, la Comisión Europea, etc.

Respecto al gasto público y los ingresos públicos, también observamos un patrón de comportamiento similar entre el actual Gobierno y el que afrontó la Gran Recesión.

Por la parte del gasto público, en España aumentó durante el año 2019, en una declaración de intenciones de aplicar una política fiscal expansiva, sin atender a las advertencias de la desaceleración económica. Las medidas aplicadas para hacer frente al impacto económico derivado del coronavirus siguen por ese camino: aumentar el gasto público como medida anticíclica. Entre las medidas del “escudo social”, de las menos generosas de los países de nuestro entorno [14], y el aumento del gasto coyuntural a través de los estabilizadores automáticos, unido a la caída del PIB, se estima que en 2020 el gasto público supere el 50% del PIB, según datos del Programa de Estabilidad y estimaciones de la AIReF, o se quede muy cercano a ese límite, según la Comisión Europea.

Por el lado de los ingresos públicos, lo normal es esperar una caída, siendo mayor cuanto peor sea el impacto económico y más afecte al empleo y el consumo, entre otros aspectos. El Gobierno asume un aumento de la ratio ingresos/PIB desde el 39% hasta el 41,2% (asumiendo un escenario en el que los ingresos caen en menor proporción que el PIB; efecto denominador). Por su parte, la AIReF tan solo asume un aumento de esta ratio hasta el 39,5% del PIB, debido a una menor estimación de ingresos impositivos y cotizaciones sociales respecto a la estimación del Gobierno. He aquí donde está el error, igual que ocurrió en la crisis anterior durante 2008 y 2009: subestimar e infravalorar la caída de ingresos públicos. Si los ingresos caen más de lo esperado, el déficit aumentará más y esto puede empeorar las perspectivas económicas de los próximos años.

Al igual que ocurrió en la crisis anterior, esta crisis va a empeorar el binomio déficit-deuda, toda vez que irá de la mano de un empeoramiento del componente estructural, es decir, sin tener en cuenta las medidas transitorias para hacer frente al impacto económico del Covid-19. España cerró 2019 con un aumento del déficit público hasta el 2,8% del PIB, según Eurostat (y un aumento del déficit estructural situándose entre el 3,1% del PIB, según el Banco de España, y el 4,2% del PIB, según la Comisión Europea) y una ligera reducción de la deuda hasta el 95,5% del PIB, según Eurostat.

Según las estimaciones del Gobierno, de la mano de estimaciones de organismos económicos citados anteriormente, el déficit público de 2020 sobrepasará el 10% del PIB. Como ya ocurrió en la crisis anterior, este aumento del déficit conlleva un aumento del déficit estructural. Según la Comisión Europea, éste podría sobrepasar el 5% del PIB tanto en 2020 como en 2021. Por su parte, las estimaciones del Gobierno con la deuda pública la sitúan en el 115,5% del PIB en 2020, mientras que la AIReF y el Banco de España dicen que la deuda podría aumentar hasta el 122% del PIB en sus escenarios más negativos.

Así pues, se observa que los errores cometidos en la gestión económica de los años 2008 y 2009 se pueden repetir en la gestión económica de 2020. Primero, negando una crisis, ya sea económica o sanitaria, la cual también afecta, y mucho, a la economía; y, después, estimando a la baja sus impactos. Segundo, la implementación de una política fiscal expansiva (con mayor protagonismo de un aumento del gasto público) en plena desaceleración económica, como si fuera magia y dicho aumento del gasto resolviera todos los problemas económicos por sí mismo. Tercero, infraestimar la caída de los ingresos y no tenerlos en cuenta a la hora de implementar la política económica, creyendo que se tiene un colchón fiscal que luego no es tal, aumentando más de lo pensado el déficit público y, por tanto, la deuda pública y aumentando los problemas de sostenibilidad de la economía.

Al comienzo de la Gran Recesión “se sobrevaloró el margen disponible para instrumentar políticas fiscales contracíclicas” [15]. Del mismo modo, durante 2019 se aumentó el gasto público, junto al déficit público, que unido al alto nivel de endeudamiento público dejaron menos margen frente a shocks inesperados. Dicho shock ha llegado y, ante una economía vulnerable, el esfuerzo realizado durante estos meses nos dejará en una situación de mayor vulnerabilidad. Como señalan Alesina et al. “si los gobiernos mantuviesen la disciplina fiscal de forma más o menos constante, la austeridad no sería necesaria, más allá de casos puntuales” [16]. Lección a tener en cuenta para los próximos años.

Lo señalado en el párrafo anterior (el aumento del gasto y del déficit en 2019, mientras la economía crecía al 2%) nos lleva a una situación económica muy vulnerable. Aumento del déficit público (sobre todo del componente estructural), con un elevado nivel de deuda pública (sin apenas planes de sostenibilidad a medio y largo plazo) y una situación también vulnerable respecto al mercado de trabajo. Y es que aumentar el gasto o el déficit en recesión puede ser entendible (y más si afecta a partidas presupuestarias que sean más vulnerables frente a la recesión); lo que no es entendible, y muchos menos defendible, es que el Estado mantenga una inercia y pretenda ser cada vez más grande en cualquier circunstancia (¿por qué defender una política fiscal expansiva en etapas de crecimiento económico?), rompiendo con cualquier posibilidad de “gobierno limitado”, principio básico del liberalismo.

Tampoco tiene sentido que, para suavizar a corto plazo los efectos de la recesión, se aumente el gasto para proteger el empleo o asegurar una estabilidad de la renta, mientras políticos y burócratas, a través de regulaciones y mercados intervenidos y poco liberalizados, ponen piedras en el camino de individuos y empresas, haciendo difícil conseguir un empleo o buscar rentas en dichos mercados intervenidos.

La activación de políticas expansivas de demanda para sostener el nivel de actividad pueden, si acaso, amortiguar en el corto plazo los efectos recesivos, si bien no es lo más recomendable a medio y largo plazo (el mismo Keynes, a quien tanto citan los defensores de las políticas expansivas, defendía el superávit fiscal en etapas de crecimiento económico). Estas políticas expansivas de naturaleza cíclica no corrigen por sí solas los problemas de naturaleza estructural que subyacen a las crisis y que éstas pueden aumentar. Se necesitan reformas estructurales y políticas de oferta. Por desgracia, otro aspecto en el que coinciden el gobierno de Zapatero y el gobierno de Sánchez (el cuarto error) es la ausencia de reformas estructurales que doten de dinamismo y fortaleza a la economía española, drenando los errores de las últimas décadas y posibilitando un mejor comportamiento futuro. Pensar en el largo plazo no estaría de más.

Referencias:

[1] https://elpais.com/economia/2007/09/17/actualidad/1190014380_850215.html
[2] https://www.eleconomista.es/economia/noticias/344275/01/08/ESPANA-Zapatero-Hablar-de-crisis-economica-en-Espana-es-puro-catastrofismo.html
[3] https://elpais.com/diario/2008/06/29/domingo/1214711556_850215.html
[4] Tribunal de Cuentas. Informe de Fiscalización del Fondo Estatal de Inversión Local. Nº982
[5] Banco de España (2008). Informe Anual, p.138
[6] Banco de España (2009). Informe Anual, p.123
[7] Uxó González et al. Análisis y valoración de las medidas discrecionales de estímulo fiscal aplicadas en España en 2009. Presupuesto y Gasto Público 59/2010, p.59
[8] Zack, Guido et al. Some New Results on the Estimation of Structural Budget Balance for Spain. Hacienda Pública Española / Review of Public Economics, 210-(3/2014)
[9] Agencia Tributaria (2008, 2009). Informe Anual de Recaudación Tributaria.
[10] Banco de España (2008, junio). Boletín Económico, p.80
[11] https://www.abc.es/espana/abci-fernando-simon-espana-no-tener-como-mucho-mas-alla-algun-caso-diagnosticado-202001311357_video.html
[12] https://cincodias.elpais.com/cincodias/2020/03/04/economia/1583321290_724283.html
[13] https://www.worldometers.info/coronavirus/
[14] The fiscal response to the economic fallout from the coronavirus, Bruegel Institute (https://www.bruegel.org/publications/datasets/covid-national-dataset/)
[15] Banco de España (2012). Documento ocasional nº 1201. Claves de la crisis económica española y retos para crecer en la UEM, p. 30
[16] Alesina, Alberto et al. (2020). Austeridad. Cuándo funciona y cuándo no. Deusto, p.15

David Muñoz Lagarejos, Graduado en Ciencia Política y Gestión Pública por la Universidad Rey Juan Carlos. Columnista en Libertad Digital (Libre Mercado), La Razón y Navarra Información.

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